广州市行政案件审判情况报告

（2017年度）

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

广州铁路运输中级法院

2018年9月17日

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

广州市2017年度行政案件审判情况报告

 

2017年，广铁法院以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习党的十九大精神，全面贯彻落实最高人民法院、广东省委部署，在广东高院的有力指导下，积极发挥跨区划集中管辖广州市行政案件优势和行政审判职能作用，依法独立公正行使行政审判权，保护人民群众合法权益，监督促进依法行政，有效化解行政争议，行政审判实现新跨越、迈上新台阶。

 

一、行政案件收案情况

全年，广铁两级法院共新收各类行政案件18259件，同比增长44.87%，行政案件总数在全省法院和全国七个改革试点铁路法院中均位居第一，增幅远超全省法院平均水平。其中，行政诉讼案件7650件，同比增长29.08%，占全省总数的28.53%；行政非诉审查案件10585件，同比增长58.96%，占全省总数的35.96%。行政收案呈现以下几个特点：

（一）省、市行政机关被诉比例增多。2017年新收一审行政诉讼案件中，涉及国务院驻穗部委案件 22件，主要为中华人民共和国出入境检验检疫局部门；涉及省级行政单位案件653件；涉及市级行政单位案件1661件，涉及区级及以下行政单位案件2467件。省市区镇四级行政机关为被告所占比重约为1.5:4: 3:1.5。一方面说明市、区两级政府及其行政机关在行政执法中居于主力地位，另一方面也说明行政争议的主要发生领域处于市、区两级政府及其行政机关的职责范围。

（二）群体性维权案件大幅增长。2017年新收原告为5人及5人以上的群体性一审行政案件107件6838人，同比增长52.86%。群体性案件主要表现出三方面特点：1.农村土地征收、建设工程规划许可、环境评估、集体经济组织待遇等是群体性行政案件的高发领域；2.涉诉群众较多，诉求内容多样化；3.依法维权意识和诉讼能力有较大提升，95 %的案件当事人聘请了律师参与诉讼。

（三）发生于广州市各区的行政争议数量差异较大。广州市各区行政一审案件数量呈现出两极分化的特点。其中，白云区案件最多，共1456件，占一审案件总数的28.28%；番禺区其次，共1123件；黄埔区、南沙区最少，分别仅为458件、422件。

2017年广州市各区一审行政案件分布

（四）被诉行政行为主要集中在劳动社会保障、农村权益纠纷等领域。2017年，新收一审行政案件主要集中在劳动社会保障、农村权益纠纷等主要领域。其中：劳动和社会保障类1166件、农村权益类835件、城建类800件、公安（含交警）类420件、自然资源类333件、工商153件、食品药品133件、交通111件、卫生91件，以上九类案件占新收一审行政案件总数的77.97%。

 

 

 

 

 

 

 

（五）行政非诉审查案件申请主体主要集中在公积金管理、国土资源规划部门。2017年新收的行政非诉审查案件中，行政机关申请强制执行案件10281件，行政行为确定的权利人申请强制执行304件。其中，公积金类案件所占比例最大，约为42.05％，之后依次为国土规划类（含拆迁）、环保类、人力资源和社会管理类等。全部非诉案件中，广州市市直行政机关申请的共2478件，广州各区行政机关申请的共4278件。从案件地域分布情况看，白云区超过1000件，南沙区不足200件。

（六）港澳台居民、外国人提起行政诉讼明显增长。2017年向广铁两级法院起诉的域外当事人（自然人，不包括法人、其他组织）共17件 37人，其中港澳台同胞19人，外国人18人。域外当事人起诉的案件数量较上一年度增加13件，所涉行政争议主要集中在不动产登记、海关等领域。

 

二、行政案件审理情况

2017年度，广铁两级法院共审结各类行政案件17953件，同比增长52.99%。其中，审结行政诉讼案件7187件，行政非诉审查案件10766件。两级法院的行政审判工作持续在以下四个方面发力并取得显著成效：

（一）依法独立公正司法，审判质效进一步提升。以判决方式结案比例进一步提高，一审行政案件以判决方式结案2526件，占全部结案数的53.37%，同比增长6.74%。行政审判效率进一步提升，通过推行严格的均衡结案机制等扎实举措，全年结案率达93.85%，位居全省法院前列，审限内结案率100%，员额法官人均结案233件，同比增长11%。依法严格规制滥诉缠诉行为，引导当事人正确行使诉权，2017年度，广铁两级法院裁定不予立案的涉行政诉讼案件    件，占已审结行政诉讼案件总数的    %；裁定驳回起诉行政案件    件，占已审结行政诉讼案件总数的    %。

（二）坚持以人民为中心，维护人民群众合法权益。依法维护群众最关切的基本权利，共审理涉居住、教育、就业、工伤、社保、医疗、养老、环境等民生问题的一审行政案件2487件,占一审行政案件总数的47.97%。旗帜鲜明依法保护产权，通过依法撤销一批涉及公民产权的违法行政决定，加大对侵犯产权行为的监督力度。坚持理念创新，对新类型行政纠纷案件大胆受理，审慎处理，取得了良好的社会效果。如蔡某诉广州市交委行政处罚案，对行政机关选择性执法予以否定性评价，是全国通过行政诉讼途径解决“滴滴打车”行政处罚纠纷的经典案例，判决作出后好评如潮；周某某诉暨南大学招生纠纷案，认定高校的高水平运动员招生行为属于行政诉讼受案范围，其合法性应依法接受司法审查，依法保护了当事人的受教育权。

（三）监督依法行政，促进法治政府建设迈上新台阶。2017年度，广铁两级法院一审依法判决行政机关败诉案件642件，行政机关败诉率13.59%。败诉率较高的行政管理领域依次是农村治理、城市管理、国土规划、土地征收补偿、人力资源与社会保障等。其中，省级行政机关败诉案件26件，败诉率5.25%；市、区级行政机关败诉616件，其中，市级行政机关败诉率10.55%，区级及以下行政机关败诉率20.02%。进一步加大了通过非诉程序进行司法审查的力度，共裁定不准予强制执行行政非诉审查案件2065件，不准予执行率19.21%，同比增加2.12%。不准予执行比例较高的领域集中在国土、规划、城建和乡镇政府部门。审理行政公益诉讼案13件，先后判决确认番禺、从化和荔湾区环保行政行为违法。审理规范性文件附带审查案件109件，认定《广州市中小客车总量调控管理办法》、《广州市食品药品监管系统食品药品违法行为举报奖励办法》等规范性文件有关条款不合法并提出修订建议。审结广州市增城区派潭镇政府为被告的行政协议案件12件，判决确认其未按照协议及时足额支付补偿安置费用违法。

一年来，行政机关更加理解和尊重司法裁判，积极应诉并主动履行判决。广州市政府办公厅下发了《广州市行政机关履行行政判决裁定调解书和办理司法建议检察建议监督办法》，广州市内各级政府和行政机关对判决败诉的案件均能主动履行，未发生拒绝履行法院生效判决、裁定等情况。

（四）坚持行政审判新理念，服务新时代经济社会发展大局。紧密联系省市法治政府建设和依法行政工作大局，积极支持供给侧结构性改革、行政“放管服”改革、行政综合执法体制改革，服务全面开放新格局。共妥善审理原告为5人以上群体性行政案件107件，没有引发重大群体性事件。如在处理涉及“思科”智慧城建设的100余件征地纠纷案件中，充分发挥裁判引导作用，纠纷得到及时化解。强化实质性化解行政争议纠纷，一审和解撤诉案件394件，二审撤回上诉136件，和解率7.39%。如针对多发的“外嫁女”村民福利待遇纠纷，充分发挥基层政权组织化解社会矛盾的作用，妥善处理了一大批农村“历史遗留”问题。充分发挥司法建议作用，促进依法解决人民群众关心的实际问题，监督行政机关依法行政。如在审理从化区江埔街两个经济合作社诉从化区城管局、第三人广州市某土石方公司行政许可延期案中，向从化区政府发出司法建议，得到积极回应，责成有关职能部门解决了困扰当地群众的道路、环境问题。

 

三、审判工作中反映的依法行政问题

广州是我国法治政府建设的先进地区，在中国法治政府建设评估中常年稳居前5名，在2017年的评估中位列第3名，被誉为“法治政府建设典范城市”，其中“依法全面履行政府职能”更是排名全国第一。在粤港澳大湾区研究院发布的2017年中国城市营商环境指数中，广州排名全国第一，但是从一年来的行政审判工作所反映的情况看，我们认为以下几个方面仍有进一步改进提升的空间：

（一）依法行政工作整体发展还不平衡。个别涉及重大利益的管理领域、基层行政管理领域等，执法活动问题仍然较多。如数量较大的土地房屋征收、审批规划案件中，行政机关对涉及群众基本生活保障的土地承包、房屋等财产性权益保护重视不够，重大建设项目涉及土地房屋征收信息不够透明，补偿不到位，存在“抢拆”现象。在环境、资源等中央重视、群众关注的纠纷管理领域，存在不作为和“作为不到位”的情况，以致被检察机关提起行政公益诉讼。个别行政机关不注意保护当事人申请行政复议权利，行政复议的层级纠错功能未得到有效的发挥。一些基层行政机关源头化解社会矛盾的能力不足，一些原本是零散的、轻微的个体利益争端因得不到及时解决被诉至法院。对于辖区多发的“村民福利待遇分配”案件，部分镇街对解决此类纠纷的基本原则和规则把握不准确、不稳定，导致“村民福利待遇分配”案件大量涌向法院，居高不下。

（二）个别行政机关适用法律水平有待提高。在一些行政争议多发领域，行政机关理解和把握法律精神的能力有待加强，未能按照立法目的和法律原则对行政相对人的权利进行及时保障。如工伤认定案件中，不考虑特殊场所、特殊环境等重要因素，对死亡时间超过48小时一律不认定为工伤，对立法目的、立法精神的理解过于刻板僵化，导致作出脱离公众接受限度的行政行为。个别行政机关对立法进展情况关注不够，误用已失效的法律导致行政行为被撤销。个别行政机关如区国规分局作为分支机构并无相应主体资格、法定职权，但仍以分局名义提起行政非诉审查申请，导致被法院依法裁定不准予强制执行。

（三）对行政行为的合理性关注不够。个别领域的行政执法过程中较少综合考虑违法事实、情节、危害程度等因素，顶格处罚过多过滥，导致过罚不相当，不合理使用强制措施问题突出。一些行政机关习惯以罚代管，忽视处罚的教育和预防作用。个别执法人员“选择性执法”，导致法律适用不平等，致使相对人不能接受。一些行政机关在涉国土执法过程中不区别情况，不考虑历史因素，将村民在宅基地上的拆旧房建新房行为一律以违反土地管理法进行处罚并要求恢复原状。在行政登记类案件中，不动产登记部门与网签信息管理部门不一致，市场交易安全及产权保护不能得到充分保障。

（四）程序正当观念未全面确立。个别行政机关履行法定职责时不遵守法定程序、不注意期限规定。主要表现为行政处罚中未告知相对人有陈述和申辩的权利；房屋征收与补偿程序中，公告、听证或者评估程序不合法。个别行政机关越权或变相增设行政许可条件、变更或撤销已生效许可比较随意。行政强制超过法定期限久拖不决、行政决定作出后怠于申请执行导致超期，反映出履行职责积极性不高，责任心不强问题。另外，执法文书送达程序不当、内容不规范、要素不齐全等问题也比较突出。

（五）个别领域规范性文件质量不高、清理不及时。个别行政机关规范性文件制订程序不完善，把关不严，存在擅自设定行政执法主体、设定行政处罚内容、增加收费项目等违法增设行政相对人义务或减损其权益的情况。有的行政机关对规范性文件清理不及时，没有对有关条款及时作出修订，导致个别条文与上位法冲突。个别行政机关没有遵循规范性文件报备规定，遵守行政立法程序不到位。

（六）行政机关出庭应诉的主动性有待进一步加强。广州市各级行政机关法制工作部门出庭应诉多，原作出行政行为的部门工作人员出庭应诉少，特别是行政机关“一把手”出庭应诉还比较罕见。2016年-2017年，各级行政机关负责人出庭588人次，出庭应诉率为7.63%，而全省平均水平为14.37%。

 

四、对行政机关依法行政的工作建议

习近平总书记寄语广东努力实现“四个走在全国前列”，省委提出“把广东建设成为全国最安全稳定、最公平公正、法治环境最好的地区”的目标要求。新时代新使命对广州市依法行政、法治政府建设提出了新的要求，为此，我们结合审判实践提出如下具体建议：

（一）进一步完善行政执法体制机制。建议以机构改革为契机，进一步强化行政机关职能的规范化、法定化，明确行政机关法定职能、执法程序、裁量基准，努力避免职能交叉重叠、“多头执法”、标准不一等现象，规范行使行政自由裁量权。作为中国城市营商环境排名第一的城市，广州应对接最高标准的国际规则，为法治政府建设提供生动的实践范本。

（二）进一步从源头上保护好公民基本权利。针对行政诉讼中反映出的房屋土地征收拆迁、社会保障、食药品安全等领域行政纠纷相对高发的情况，建议加大对公民基本权利保护，坚决防止片面追求行政效率、侵犯公民的基本权利；坚决禁止非法定机关参与征地，注重补偿到位、信息公开和沟通协调，降低群体性纠纷发生概率，让人民群众在法治建设中的获得感幸福感安全感成色更高更足更实在。

（三）进一步增强程序正当意识。程序正当是依法行政的最基础要求，也是司法审查的重点。建议进一步采取措施提升行政机关工作人员的程序正当意识，树立公权力“法无授权不可为”、公民“法无禁止皆可为”的理念，在行政管理和执法活动中特别注意保障行政相对人和利害关系人的陈述、申辩权，涉及重大利益的要主动听证，行政行为要按照法律规定的时间、方式、内容作出，以正当程序保障实体处理，同时增强行政行为的透明度和公信力。

（四）进一步加强基层治理法治化。建议贯彻共建共治共享理念，加强基层建设，加大对农村集体经济组织的行政指导力度，改进城乡基层社会治理，提升村社依法自治水平，从源头上做好集体土地征收拆迁补偿、村民福利待遇分配、山林土地确权等关涉农村群体性利益的工作，确保矛盾化解在基层，维护农村稳定，为实施乡村振兴战略提供法治化保障。

（五）进一步提高实质性化解纠纷能力和应诉水平。加大行政复议应诉规范化建设力度，探索发挥行政复议监督和纠正不当行政行为职能的新机制，对明显不合法、不合理的行政行为要主动纠错。实化细化行政机关负责人出庭应诉责任，促进行政争议实质性解决。建议主动对标诉讼标准改进工作，慎用复议程序解决信访问题，对行政相对人明显不具有诉权的，不应指引其向人民法院起诉。

 

结  语

“凡属过去,皆为序章”。新的一年，广铁法院将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧依靠省委和上级法院领导，围绕“四个走在全国前列”和把广东建设成为全国最安全稳定、最公平公正、法治环境最好的地区的目标要求，公正司法、接力奋斗，为建设更加靓丽的法治广州增光添彩，以永不懈怠的精神踏上新征程。