2022年度广东省行政诉讼情况报告

2022年，广东法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，充分发挥行政审判职能作用，不断满足人民群众司法需求，促进行政争议实质性解决，以高质量司法服务保障广东高质量发展。

一、基本情况

（一）行政诉讼概况

1.新收行政一审案件回落。2022年，全省法院新收行政一审案件25689件，同比减少6.5%，占全国一审收案总数的9.2%。新收行政二审案件17684件，同比增长34%。新收行政申请再审案件3538件，同比增长31.9%。新收行政一审案件的下降，标志我省行政争议诉源治理成效初现。

2.行政诉讼案件地域集中。2022年，全省行政案件在地域分布上仍较多集中在广州、深圳、佛山、东莞、中山、惠州、珠海、肇庆、江门等大湾区内地9市，但比重继续降低。以上9市新收行政一审案件共19545件，占全省的76.1%，同比下降2.7个百分点。粤东西北12市新收行政一审案件共6144件，比重呈上升态势，占全省的23.9%。

3.行政诉讼裁判结果。2022年，全省共审结行政一审案件26893件，其中判决行政机关败诉4328件，行政机关一审败诉率为16.1%，与上年度基本持平。

（二）行政非诉审查概况

1.行政非诉审查案件收案继续回落。2022年，全省法院新收行政机关申请法院强制执行行政行为的案件即行政非诉审查案件44125件，同比继续下降7.3个百分点。全省法院共审结行政非诉审查案件43764件，收结案呈均衡发展态势。

2.准予执行率上升。2022年，全省法院裁定准予强制执行行政行为39274件，准予执行率为89.7%，同比继续上升1.2个百分点。准予执行率连续五年上升，说明我省行政机关的执法能力和水平逐年提升。行政机关不服不准予执行裁定申请复议243件，复议率仅为0.56%，同比继续下降0.31个百分点。

（三）案件特点

1.行政争议类型多元分散。2022年，全省新收行政一审案件类型延续多元、分散格局，涉及行政管理领域众多。随着乡镇街道综合行政执法改革推进，涉乡镇政府执法领域案件数量（5061件）持续攀上，跃升收案最多的案件类型。紧随其后的四类案件是劳动和社会保障（4603件）、自然资源（2485件）、城建（2455件）、公安（1926件）。这五类案件占全省新收行政一审案件的64.3%。

2.行政案件纵向结构趋好。2022年，全省法院新收以省、市级政府为单独被告的行政一审案件653件，仅占一审收案总数的2.5%。随着四级法院审级职能定位改革深化，中级法院新收行政一审案件2087件，占全省法院新收行政一审案件的8.12%，同比下降3.3个百分点。原告坚持选择起诉较高级别的行政机关以提升案件级别管辖的情况较以往有所减少，当事人行使行政诉权趋向理性。行政案件收案较为集中在中、高级法院的“倒金字塔”分布现象有所缓解。

3.实质化解成效凸显。在全省法院审结的行政一审案件中，经过协调，原告主动撤诉结案3532件，由法院出具行政调解书结案60件，分别同比增长10%、200%。龙川县瑞晟矿业有限公司诉广东省自然资源厅解除采矿权出让协议案等一批疑难、复杂、新类型纠纷通过协调和解得到实质解决。行政争议实质化解率达29.46%，人民群众在行政诉讼中的获得感、满意度不断提升。

二、审查动向

2022年，全省法院坚持对行政行为的合法性审查标准，强化对重点行政管理领域的司法审查力度，监督和支持行政机关依法行政，在司法案件中实现监督权力、救济权益、化解争议的有机统一，为法治政府建设和广东高质量发展提供有力的司法保障。

（一）审理涉企业投资权益保护案件，督促行政机关依法履责、守信践诺，营造公开透明、稳定、可预期的法治化营商环境。

全省法院进一步强化对企业投资权益的保护力度，督促行政机关依法行政、诚信施政，坚决纠正招商引资、行业监管中的违法行政行为，全力维护企业合法利益，激发市场活力，助力广东高质量发展。对涉企业投资权益保护案件，法院重点审查：行政机关作出影响企业投资权益的行政行为是否有法律依据和事实根据；是否依法兑现招商引资承诺，是否诚信履行行政协议义务；单方行使行政优益权是否基于维护国家、公共利益的需要，撤回或变更授益性行政行为是否有相应法律依据，是否遵循正当程序；企业的信赖利益损失是否得到充分弥补等。如在原告某生态科技公司诉被告南雄市人民政府撤销扶持资金奖励决定案中，法院认定：原告、被告签订的《投资合同书》合法有效，双方应依约支付相关投资扶持奖励金，而被告在未有证据证明原告存在不按约定完成实际投资比例的情况下作出收回全部奖励资金1300万元的决定，已构成违约行为，遂判决予以撤销。在原告某食品公司诉被告珠海市斗门区白蕉镇人民政府单方变更行政协议案中，法院认定：被告在与原告签订补偿协议之前，已征求了相关职能部门意见并经区政府议定，完全知悉涉案建筑的历史情况，且在实际计算补偿款时也已抵扣了应补缴的转变土地功能的地价款部分。补偿协议的约定符合客观、公平原则，未违反法律、行政法规的强制性规定，应为合法有效。被告在补偿协议已履行三年后单方作出收回1370万余元补偿款的行政决定，违反了诚实信用原则和协议约定，遂判决予以撤销。

（二）审理涉市场监管行政处罚案件，规范处罚裁量权行使，维护民生领域小微经济体的合法权益。

全省法院加强涉市场监管行政处罚案件的司法审查力度，严格适用过罚相当原则、比例原则，对明显不当的处罚决定通过撤销判决、变更判决或协调调解等方式，督促行政机关依法精准行使自由裁量权，维护小微经济体合法权益，保民生，稳就业。对涉市场监管行政处罚案件，法院重点审查：行政机关作出行政处罚时是否准确履行裁量职责；处罚幅度是否符合主客观相统一、过罚相当、处罚与教育相结合的原则；裁量时是否充分考量处罚对象的主观意图、手段、情节、危害后果等相关因素，是否全面对照从轻、减轻或者从重的法定适用条件甄别处理；是否考虑小微经济体的经营情况及承受能力等。如在原告陈某诉被告广州市荔湾区市场监督管理局罚款案中，法院认定：原告贩卖的菠菜系从正规批发市场采购，菠菜新鲜、品相良好，且在对外销售前进行了安全检测。原告作为个体经营者已基本尽到了收货查验义务，对此次被抽检的菠菜农药残留物超出食品安全标准的情况确不知情，没有主观上的故意，且已按要求提供了相关的采购单据，积极配合执法人员调查，违法所得仅为58.2元，没有造成损害后果，被告对其罚款5万元显属不当，遂判决予以撤销。在原告某农副产品配送公司诉被告珠海市香洲区市场监督管理局罚款案中，法院认定：原告经营鸭肉13斤，获利13元，违法经营数额较小，对食品安全市场扰乱程度较轻，且能够提供鸭肉的检验合格证明，并未出现不良事件或不良后果。被告对原告的处罚畸重，遂判决将罚款数额由8万元变更为5千元。

（三）审理涉环保执法案件，支持行政机关依法强化环保监管力度，全力护航绿美广东生态建设。

全省法院通过依法审理涉环保监管执法案件，全力支持行政机关加大对环境污染防治、野生动物及生态保护、自然资源合理开发利用等方面的执法力度，支持检察机关依法提起环境行政公益诉讼，落实最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究，全面保障人民群众的环境权益，服务绿色低碳发展，全方位保护生态环境。对于涉环保监管执法案件，法院重点审查：生态环境部门是否存在不履行或者拖延履行法定职责，对人民群众的举报投诉是否依法及时处理答复；行政执法行为确定的法律承责主体是否正确、违法事实是否清楚，执法处理是否准确有效，是否同步采取生态修复措施；行政强制、行政处罚等执法举措是否合理恰当，是否依法保障了当事人陈述、申辩等权利。如在原告某船舶运输公司诉被告广州市番禺区海洋综合执法大队、番禺区人民政府行政处罚及行政复议案中，法院认定：涉案船舶于夜间在广州狮子洋海域主航道违法倾倒废弃物，破坏海洋生态环境，原告作为船舶登记经营人应承担法律责任，原告关于船舶仅系挂靠其名下其不应担责的主张不能成立，判决支持了被告对其作出的责令立即改正违法行为、罚款12万元的处罚决定。在原告某服饰商行诉被告广州市生态环境局行政处罚案中，案涉区域的纺织加工业发达，但“布料垃圾围城”现象突出，周边居民深受其扰。法院认定：原告没按规定建立工业固体废物管理台账制度，生产经营产生的固体废物与生活垃圾混投，违法擅自将属工业固体废物的60公斤布碎丢弃在高架桥底，判决支持了被告对原告作出罚款10万元的处罚决定。

（四）审理涉行政复议案件，支持行政复议体制改革，推动行政复议机关切实发挥复议化解行政争议的主渠道作用。

行政复议体制改革是中央确定的重大改革举措之一。全省法院全力配合落实行政复议体制改革方案，加大对行政复议案件的司法审查强度，督促行政复议机关切实履行复议职责，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用，推动行政复议与行政诉讼在化解行政争议上的优势互补，共同促进行政争议实质化解。对行政复议案件，法院重点审查：行政复议机关是否依法受理复议申请，是否充分保障行政相对人的复议权；复议决定对违法不当的行政行为是否依法及时纠错；复议结果是否有助于实质性化解争议；法院判决复议机关重新作出复议决定的，复议机关是否严格执行生效裁判；复议程序是否合法，是否保障利害关系人参与权等。如在原告某经济合作社诉被告惠州市惠阳区人民政府行政复议案中，法院认定：惠阳区三和街道办事处未在法定期限内对黄某提出的确认其村民资格的申请作出处理构成不履行法定职责，被告作出复议决定责令三和街道办限期处理适用法律正确，依法履行了行政复议职责，遂判决驳回某经济合作社的诉讼请求。在原告刘某诉被告汕头市人民政府行政复议案中，对于原告投诉第三人未经规划许可违法改建房屋致其楼房受损的问题，规划部门已发出整改通知责令第三人对违章建筑进行整改以消除影响，法院生效行政判决也支持了规划部门的处理意见。但在规划部门因第三人不履行责令整改通知而对其作出行政处罚决定后，被告在未通知原告参加复议的情况下，以案件涉及历史遗留问题为由，作出复议决定撤销处罚行为。法院认定：该复议决定与法院生效行政判决相抵触，认定事实不清，违反法定程序，据此判决撤销复议决定并判令被告重作。

三、审判成效

奋力强服务促发展。2022年，全省法院聚焦高质量发展首要任务，围绕“双区”和“三大平台”建设提供有力司法保障。审结湛江巴斯夫投资项目、白云国际机场三期扩建、广汽本田新能源车扩大项目等涉重点工程行政案件，全力保障国家、省级重大建设项目顺利推进。审结涉“三旧”改造等城建行政案件1002件，为大湾区城市更新、产业升级释放空间。审结行政协议、行政许可等涉企涉商行政案件1582件，平等维护各类市场主体的合法产权权益，助力民营企业纾困解难，营造一流法治营商环境。审结涉村民资格确认、山林权属裁决、集体土地征收等“三农”案件3850件，服务乡村振兴、促进城乡区域协调发展，维护农村社会和谐稳定。对1274件涉土地行政非诉审查案件依法准予强制执行，支持行政机关依法推进农村乱占耕地建房专项整治和违建别墅清查整治工作，严守耕地保护红线，筑牢粮食安全根基。

全力护民生保稳定。全面加强民生领域司法保护，审结涉就业、健康、教育、环保等民生领域行政案件14506件，着力解决人民群众的急难愁盼问题。加强涉民生行政纠纷的实质化解力度，聚焦实体权益、实质问题，加大协调调解力度，3592件案件通过协调调解结案，原告的诉求通过协调调解或判决得到支持的比例达29.46%。践行“两山”理念，审结1178件涉环保行政案件，快审快结2347宗涉环保类行政非诉执行案件，全力支持生态环境执法，维护人民群众的生态环境权益，推进绿美广东生态建设。审结行政处罚案件3585件，在市场监管等领域严格适用新行政处罚法，坚决纠正以罚代管、量罚过当、机械执法等违法行政行为，维护中小微经济体合法权益，确保民众不因轻微违法而失去“生计来源”，以良法促善治。

着力深联动促共治。广东高院与省司法厅共同推动中共广东省委全面依法治省委员会出台《关于进一步加强行政诉讼应诉工作的若干措施》，全面构建府院联动新格局，推进行政诉讼应诉工作新机制。行政机关负责人出庭应诉率等指标纳入法治广东建设考评，有力推动行政机关负责人出庭应诉“应出尽出”、“出庭出声”，2022年全省各级行政机关负责人出庭应诉13648人次，同比大幅增长59.7%。审结行政复议案件1155件，支持行政复议体制改革，推动发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，实现行政诉讼与行政复议在权利救济上的有效衔接。珠海、江门、阳江等地法院与行政机关建立行政争议协调会商机制、举办行政法治圆桌会议等，形成行政争议实质化解工作合力。以司法建议“小切口”积极参与社会治理“大文章”，就旧村改造、自然资源保护等领域存在的执法问题发出司法建议140份，80%以上的司法建议得到行政机关响应落实，推动从源头上预防和减少行政争议。

聚力固基础提质效。落实四级法院审级职能定位改革试点工作，政府信息公开、不履行法定职责等四类以县级、地市级人民政府为被告的第一审行政案件调整由基层法院审理，完善疑难复杂案件的提级管辖机制，行政案件级别管辖格局逐步优化。坚持和发扬“枫桥经验”，多措并举推进行政争议诉前协调、诉中调解和实质化解等机制建设。广州铁路运输两级法院与广州市共同设立“广州行政争议调解中心”，运行半年来共组织联调行政案件1356件，促成调解撤诉1001件，调撤率达73.8%。肇庆、梅州等地法院在非集中管辖法院设立行政争议诉前调解工作站，方便人民群众在家门口解决行政纠纷。深圳市两级法院积极深化行政案件集中管辖改革，通过案件繁简分流机制改革、审判权运行机制改革、多元化行政争议解决机制建设、智慧审判应用开发建设等措施，持续做强做实行政审判中心，荣获第六届“法治政府奖”。广东高院依托与华南师范大学共建的广东行政审判案例研究基地不断加强典型案例工作，举办第四届“国家治理现代化与行政诉讼制度的完善”学术研讨会和广东行政审判典型案例研讨会，选编发布《广东法院典型行政案例》一书，为全省行政审判和行政执法提供案例参考。广东高院审结的某药业有限公司诉广东省食品药品监督管理局行政处罚案入选最高人民法院发布的药品安全典型案例，联电光建诉中国证监会深圳监管局行政处罚案获评“全国法院百篇优秀裁判文书”及“第十届全国法院行政审判优秀业务成果”一等奖。

四、工作展望

下一步，广东法院将继续以习近平法治思想为指导，贯彻党的二十大精神，紧紧围绕省委工作部署，以高质量的行政审判服务广东高质量发展，全力护航粤港澳大湾区和深圳先行示范区建设，为推进中国式现代化的广东实践提供法治保障。

——强化司法审判职能。坚持司法办案第一要务，紧紧围绕“公正与效率”这个永恒主题，压实审判责任，强化职责担当，多措并举着力推动行政审判“增质提效”，逐步解决行政诉讼上诉率高、申诉率高、程序空转等问题。坚持能动司法的办案理念，坚决克服消极审判、机械司法、就案办案思想，立足行政审判职能，发挥主观能动性，顺势而为、有所作为，积极回应转型期经济社会发展需要和人民群众日益增长的司法需求，着力实现办案“三个效果”的有机统一。坚持实质化解的办案思路，以解决人民群众的实体权益为核心，强化诉讼释明工作，探明当事人真实诉求，在坚持合法性审查的基础上，加强对诉讼请求和核心争议的审查、回应，依法作出给付判决、变更判决、履职判决等具有明确执行内容的裁判，避免程序空转。

——护航经济发展大局。紧紧围绕省委的各项工作部署，落实服务保障“双区”和“三个平台”建设的各项法治举措，支持深圳、横琴粤澳合作区等地法院拓展行政审判职能改革，优化大湾区内地城市行政案件管辖格局。落实支持实体经济为本、制造业当家的司法政策，依法审理涉民营企业、涉产权保护行政案件，平等保护各类市场主体和企业家合法权益，营造公平有序的法治化营商环境，服务推进统一大市场建设。依法审理涉重点项目、重大工程建设引发的土地征收、房屋征拆等案件，着力解决涉当事人核心利益的安置补偿等问题，全力保障重大项目顺利推进。审理涉“三旧”改造等城市更新行政案件，推动广州探索“行政裁决-行政诉讼”的拆迁补偿纠纷解决模式，全力支持广州高质量实现老城市新活力、“四个出新出彩”。

——加大民生司法保障。聚焦民生领域，盯紧“衣食住行”，妥善审理涉住房、养老、就业、教育、社保、食品、药品等民生行政案件，主动延伸审判职能，加强协调调解，切实解决老百姓急难愁盼问题，保民生、保稳定、促发展。积极服务国家乡村振兴，依法审理涉农村土地承包经营权登记、宅基地确权、土地山林确权纠纷等“三农”行政案件，切实维护农民权益，促进农村发展。贯彻“两山”理念，支持环境资源审判“三合一”改革，依法审理自然资源开发利用、生态环境保护行政案件，支持检察机关依法提起生态公益行政诉讼案件，适当引入恢复性司法理念，助力绿美广东生态建设。

——助力法治政府建设。以贯彻落实省委全面依法治省委员会《关于进一步加强行政诉讼应诉工作的若干措施》为契机，出台工作指引，规范行政机关负责人出庭应诉的程序和适用范围，压实出庭应诉责任，推动行政机关负责人出庭应诉常态化。进一步强化府院联动机制建设，建立健全府院联席会议长效机制，通过情况通报、工作交流、庭审观摩、学习培训等多种方式，统一行政执法与行政审判的法律标准。支持行政复议体制改革，完善行政诉讼与行政复议、行政调解的有效衔接机制，推动发挥行政复议化解行政争议主渠道、过滤阀作用。继续发扬“枫桥经验”，依托当地党委政府，推动全省各级法院与地方各级政府、司法行政机关共同建设行政争议诉前调解中心，统筹各方力量和各种资源，形成“诉源治理”的合力。全面推广由非集中管辖法院参与行政争议诉前调解工作的新模式，推动行政争议实质化解在基层、消除在萌芽。发布实质化解行政争议和行政机关负责人出庭应诉等典型案例，发挥典型案例的指引功能。加强司法建议工作，针对行政强制等执法薄弱环节向行政机关发出司法建议，推动严格规范公正文明执法。

——加强队伍能力建设。深入开展主题教育，持续加强行政审判队伍建设，全面提升队伍的政治素养和业务素质。深化四级法院审级职能定位改革，夯实基层审判基础，采取对口指导、发改分析、到上级法院跟班学习等方式，有针对性地加大对粤东西北地区法院的审判指导力度，加强对初任法官、青年法官的培训力度，尽快补齐短板，推动均衡发展。深入推进行政案件繁简分流改革，快审快结简单案件，依法扩大简易程序适用范围，试点令状式文书样式，探索行政申请再审案件的文书优化改革，切实提高审判效率。加强对复杂案件的裁判文书释法说理工作，聚焦当事人诉请和争议焦点，强化释法说理的法律性、逻辑性和针对性，切实增强司法裁判公信力和说服力。加强对三旧改造、土地出让金征缴、行政强制、行政赔偿等疑难复杂法律问题的理论研究和实务调查，开展深调研，提出可行性建议措施。依托行政审判案例研究基地，开展前沿问题研讨，加大典型案例的培育力度，着力提升行政审判队伍的理论水平。

2022年度广东法院行政诉讼十大典型案例

某船舶运输有限公司诉广州市番禺区海洋综合执法

大队、番禺区人民政府行政处罚及行政复议案¹

【案例要旨】

我国实行船舶登记管理制度，船舶的登记经营人依法应对挂靠经营人实施的损害海洋生态环境的违法行为承担法律责任。

【案情及裁判】

原告：某船舶运输有限公司

被告：广州市番禺区海洋综合执法大队、番禺区人民政府

2020年6月，广州市番禺区海洋综合执法大队作出《行政处罚决定书》，认定某船舶运输有限公司名下船舶在未取得许可证的情况下，于2018年10月24日晚间实施了向珠江出海口狮子洋海域倾倒废弃物的违法行为，责令该公司立即改正违法行为，并处罚款12万元。番禺区人民政府经行政复议维持该处罚决定。该公司不服，诉至法院。

广州海事法院一审判决：驳回某船舶运输有限公司的诉讼请求。该公司不服，提出上诉。

广东省高级人民法院二审认为，某船舶运输有限公司名下的涉案船舶在未经海洋行政主管部门许可的情况下，企图逃避海洋环境监督管理，故意在内水主航道倾倒废弃物，严重违反海洋环境管理秩序，破坏了海洋生态环境，影响了内水主要航道通畅。该公司作为船舶登记经营人，依法应当对该违法行为承担法律责任。番禺区海洋综合执法大队作出被诉处罚决定，番禺区人民政府作出被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。某船舶运输有限公司上诉主张涉案船舶系他人挂靠该公司经营，其不应承担法律责任，理由不成立。据此判决：驳回上诉，维持原判。

【法官点评】

本案案发地点位于近期国家《重点海域综合治理攻坚战行动方案》确定的三大重点海域之一。法院依法支持海洋执法部门打击海上违法行为，有力维护了海洋监管秩序。本案明确了船舶的登记经营人对挂靠船舶负有管理义务，需对该船舶损害海洋生态环境的违法行为承担法律责任。该判决有利于引导船舶企业规范挂靠经营行为，积极履行海洋生态环境保护主体责任，维护我国美丽海湾建设。

某社会工作服务中心诉广州市从化区人民政府街口

街道办事处行政协议案²

【案例要旨】

行政机关签订的行政协议变相改变财政经费的支出用途，属于违反《中华人民共和国预算法》第六十三条“不得擅自改变预算支出的用途”强制性规定情形，应认定无效。

【案情及裁判】

原告：某社会工作服务中心

被告：广州市从化区人民政府街口街道办事处

第三人：广州市从化区民政局

穗办〔2011〕22号《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》等政府文件规定，每个街道家庭综合服务中心每年200万元的经费，由市、区两级财政按8：2比例分担。政府购买服务经费200万元必须全部用于购买服务，不得用于设备购置、场地装修或租金等其他用途。某社会工作服务中心（以下简称“社工中心”）中标广州市从化区人民政府街口街道办事处（以下简称“街口街道办”）家庭综合服务中心项目。2016年1月20日，双方签订《政府购买服务协议》，约定由社工中心运营该服务中心，以社区居民为主要服务对象，由广州市、从化区两级财政配套提供专款专用的运营资金。次日，街口街道办下属公益一类事业单位控股的某城公司作为出租人与社工中心作为承租人签订《房屋租赁合同》，约定将该街道办的涉案场地出租给社工中心，每年租金为30万元，第二年租金递增10%。此后两年，社工中心在涉案场地运营服务中心，场地租金及税款大部分由该中心工作人员通过个人账户转给某城公司，再由该公司转给街口街道办。社工中心与街口街道办终止合作后提起本案行政诉讼，请求：确认涉案《房屋租赁合同》无效并返还房屋租金及利息。

2021年4月27日，广州市人民政府办公厅作出复函称，街道家庭综合服务中心的场地购买、建设、装修、租赁等费用应由区和街道统筹解决；街道在完成政府购买服务的同时，应负责统筹解决街道家庭综合服务中心的场地问题。

广州铁路运输法院一审认为，涉案《房屋租赁合同》系为了实现行政管理或公共服务目标而订立的协议，属于行政协议。街口街道办在政策文件明确要求200万经费不包括场地租赁费用以及场地购买、租赁等费用，该费用应由区和街道统筹解决的情况下，通过某城公司与社工中心订立涉案《房屋租赁合同》，使本应用于家庭综合服务中心运营的经费用于支付场地租金，改变了支出用途，违反了《中华人民共和国预算法》第六十三条、第七十二条等强制性规定，应属无效，遂判决确认涉案《房屋租赁合同》无效，并判令街口街道办向社工中心返还租金及租赁税。街口街道办不服，提出上诉。

广州铁路运输中级法院二审认为，在政策文件明令禁止的情况下，街口街道办仍收取服务场地租金。社工中心作为非营利社工机构，无从支付场地租金这一较大项目的开支，由其自行解决服务场地经费必然导致其公益功能减损，甚至变相挤压年度经费的正当用途，涉案《房屋租赁合同》应认定无效。据此判决：驳回上诉，维持原判。

【法官点评】

政府为建设家庭综合服务中心所拨付的经费，按照《中华人民共和国预算法》关于“不得擅自改变预算支出的用途”的相关规定，应当全部投入到服务居民中去。涉案行政协议的签订导致本应用于家庭综合服务中心运营的经费用于支付场地租金，改变了支出用途，违反相关法律规定。法院判决确认该行政协议无效并责令返还房屋租金，有助于引导、规范社会福利行政管理行为，依法维护广州社会公共服务事业的健康发展。

麦某诉深圳市不动产登记中心不履行法定职责案³

【案例要旨】

负有纠错职责的行政机关虽曾作出过阶段性答复，但明显超出合理期限仍未作出终局性处理的，属于拖延履行法定职责，行政相对人请求判令行政机关限期履职的，依法应予支持。

【案情及裁判】

原告：麦某

被告：深圳市不动产登记中心

杨某以其四层住宅作为抵押向麦某借款，后在法院执行抵押房产时，贾某主张其系该栋房产八套房的所有人并提供了其中一本房地产证。按照两套房地产证中各自所载的地界点坐标点测绘，发现两地块为包含关系。因“一房两证”导致抵押权无法得到实现，麦某自2019年2月开始多次到深圳市不动产登记中心信访，要求核实是否错误登记。该中心于2019年8月12日答复需向土地主管部门、不动产测绘部门等进一步核查情况，并开展相关的权籍调查工作，待查明情况后再行处理。此后，该中心均未再作进一步答复，亦未对“一房两证”问题调查清楚或作出判断。麦某不服，于2021年9月诉至法院，请求：判令深圳市不动产登记中心限期履行法定职责，依法确认哪一本房产证合法有效。

深圳市盐田区人民法院一审判决：深圳市不动产登记中心在六十日内查明两套房产证中的错误登记情形并予以更正，以书面形式向麦某告知。深圳市不动产登记中心不服，提出上诉。

深圳市中级人民法院二审认为，对于涉案“一房两证”问题，深圳市不动产登记中心负有查清哪套房产证能够真正代表涉案房产权利归属的法定职责。深圳市不动产登记中心虽于2019年向麦某作出过信访答复，但答复内容均称其对涉案“一房两证”情况尚在调查中，需待查明情况后再行处理，并非终局性答复，且此后未再进一步答复，亦无证据证明其之后采取了进一步处理措施。现麦某要求深圳市不动产登记中心履行法定职责，查明错误登记情形并予以更正，于法有据，应予以支持。据此判决：驳回上诉，维持原判。

【法官点评】

“有恒产者有恒心”。本案不动产登记机关拖延履行法定职责，造成相关民事法律关系的效力悬而未决，损害了不动产物权登记的公示效力，进而影响物权流转的高效安定。法院判决督促不动产登记部门依法履行职责，有利于推动行政机关依法强化产权保护，助力统一大市场建设。

某食品公司诉珠海市斗门区白蕉镇人民政府单方变更行政协议案⁴

【案例要旨】

行政协议依法签订后，各方当事人均应履行约定。行政机关单方变更、解除协议的，人民法院应当审查其是否基于维护国家利益、公共利益的需要，是否符合信赖保护、诚实信用等原则。

【案情及裁判】

原告：某食品公司

被告：珠海市斗门区白蕉镇人民政府

某食品公司于2010年通过司法拍卖竞得涉案四栋建筑物（商铺、住宅），相关地块用途为工业用地，自2006年起权利人多次申请变更土地用途，但因珠海市黄杨河“一河两岸”交通水利项目政策冻结了白蕉镇相关土地变更申请，一直未获解决。2013年11月22日，珠海市斗门区人民政府（以下简称“斗门区政府”）作出《黄杨河“一河两岸”交通、水利项目国有土地上房屋征收决定书》，确定由珠海市斗门区白蕉镇人民政府（以下简称“白蕉镇政府”）作为房屋征收实施单位，涉案地块上的建筑物位于征收范围内。2016年3月31日，斗门区政府会议纪要明确：“某食品公司相关标的物功能要按照相关职能部门认可或者按现状使用的功能进行评估。”2016年9月10日，珠海市住房和城乡规划建设局斗门规划分局（以下简称“斗门规划分局”）给斗门区“一河两岸”办的函件明确：“建议尊重历史情况，按商住功能评估上述用地及报建建筑。因该用地未完善转功能相关手续，建议一并核准其计补地价情况。”2017年7月14日，白蕉镇政府与某食品公司签订补偿协议，约定根据《评估报告》《登记表》对该公司的涉案地块及附属建筑物进行补偿，总金额为8870万余元，后向该公司支付部分补偿款3548万余元，在实际计算补偿款时已扣除该公司应补缴的转变土地功能的相应地价款。2019年，白蕉镇政府根据珠海市审计局的调查报告，启动自我纠错程序，重新对涉案建筑物按照工业用途进行评估，作出《行政决定书》决定收回白蕉镇政府支付给某食品公司的补偿款1370万余元。某食品公司不服，诉至法院，请求撤销该《行政决定书》。

珠海市金湾区人民法院一审判决：撤销被诉《行政决定书》。白蕉镇政府不服，提出上诉。

珠海市中级人民法院二审认为，涉案地块上建筑系依法经批准建设的，在民事案件执行程序中法院系按商铺和住宅予以评估并变卖给某食品公司，且相关地块的土地功能变更申请因政策冻结一直被搁置而未获办理。2016年斗门区政府会议纪要及斗门规划分局相关函件等均建议尊重历史情况、按现状即商住功能评估某食品公司的涉案建筑。因此，白蕉镇政府与某食品公司签订的补偿协议以按商住功能评估的价值为据确定建筑物补偿数额具有事实依据，符合客观公平的补偿原则，白蕉镇政府应履行协议约定。白蕉镇政府主张其因财政受损等公共利益有权单方变更协议，对此要综合保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量。涉案补偿协议的签订包含了保障黄杨河“一河两岸”交通水利项目顺利推进、促进斗门区经济和社会发展、维护社会和谐稳定等多种目的，不能简单以金钱数额的计算替代公共利益的判断，即不能仅以增加财政支出或者没有盈利为由行使行政优益权。白蕉镇政府在实施征收补偿安置工作时处于主导地位，签订协议前充分征求了相关职能部门意见并经区政府议定，完全知悉涉案建筑的历史情况，协议约定属于双方真实意思表示，且涉案补偿协议已履行逾三年，现白蕉镇政府单方作出被诉《行政决定书》，收回支付给某食品公司的部分补偿款违反诚实信用原则和协议约定的义务，损害行政相对人的信赖利益。据此判决：驳回上诉，维持原判。

【法官点评】

虽然出于国家利益、公共利益保护的需要，行政机关在协议履行过程中享有优益权，特定情形下可以行使单方变更、解除权，但该优益权的行使应受到诚实信用、信赖保护等原则的约束。本案判决强调尊重历史和实际，切实保护相对人的信赖利益，有利于加强诚信政府建设，推动营造良好的营商环境。

某通信技术有限公司诉佛山市南海区

里水镇人民政府查封设施案⁵

【案例要旨】

在没有法律、法规或规章明确授权的情况下，行政机关的内设机构或派出机构以自己的名义对外作出行政强制行为，属于没有行政主体资格的重大且明显违法情形，该行政行为自始无效。

【案情及裁判】

原告：某通信技术有限公司、吴某

被告：佛山市南海区里水镇人民政府

佛山市南海区里水镇人民政府（以下简称“里水镇政府”）的内设机构佛山市南海区里水镇环境保护委员会（以下简称“里水镇环保委”）于2021年8月8日对辖区内的一个电表箱张贴了封条，并加盖了里水镇环保委的公章。某通信技术有限公司、吴某认为里水镇环保委对其电表实施查封的行为违法，遂提起本案行政诉讼，请求确认被诉查封行为无效。

佛山市顺德区人民法院一审认为，里水镇环保委属于里水镇政府的内设机构，在没有法律、法规、规章授权其行使环境违法查处职权的情况下，不具有以自己名义作出行政行为以及承担行政责任的主体资格，其作出的查封行为应为无效，遂判决确认里水镇环保委实施的涉案查封行为无效。里水镇政府不服，提出上诉。

佛山市中级人民法院二审认为，里水镇环保委作为里水镇政府的内设机构，不具有相应的行政主体资格，其以自己的名义实施的行政强制措施无效。据此判决：驳回上诉，维持原判。

【法官点评】

职权法定是依法行政的重要原则之一。法无授权不可为，不具有行政主体资格的内设机构、派出机构等以自己名义作出的行政行为，抑或实施机关虽具有行政主体资格但明显缺乏职权依据作出的行政行为，均违反职权法定原则，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。本案判决严格遵循职权法定原则，确认无法律授权的行政机关内设机构以自己名义作出的行政强制行为无效，有助于推动行政机关加强对内设机构、派出机构的管理，规范行政执法行为，助力法治政府建设。

百威（中山）实业有限公司诉中山市市场监督管理局、中山市人民政府行政处理及行政复议案⁶

【案例要旨】

企业名称若使用他人著名商标、字号，属于“引人误认为是他人商品或者与他人存在特定联系的混淆行为”情形，登记机关责令企业予以变更登记的，依法应予支持。

【案情及裁判】

原告：百威（中山）实业有限公司

被告：中山市市场监督管理局、中山市人民政府

第三人：百威（中国）销售有限公司

2018年10月11日，梁某某经中山市市场监督管理局（以下简称“中山市场监管局”）核准登记设立百威（中山）实业有限公司〔以下简称“百威（中山）公司”〕。同年11月27日，百威（中山）公司经核准将经营范围扩大为食品生产、食品经营，并开始以委托生产的方式，生产、销售瓶装、罐装啤酒。

2020年8月24日，百威（中国）销售有限公司〔以下简称“百威（中国）公司”〕申请中山市场监管局依法认定百威（中山）公司的企业名称属于“不适宜的企业名称”并对此进行纠正。中山市场监管局受理后作出被诉《企业名称争议处理决定书》，认定百威（中山）公司于2018年10月11日经核准登记成立，于2018年11月27日变更经营范围，变更后的部分经营范围与原国家工商总局认定的“百威”驰名商标核定使用范围相同，百威（中山）公司在未取得百威（中国）公司授权的情况下使用“百威”字号作为企业名称，可能会对公众造成欺骗或误解，为不适宜的企业名称，应当予以纠正，遂决定责令百威（中山）公司限期到登记机关办理企业名称变更登记。中山市人民政府经复议决定维持该《企业名称争议处理决定书》。百威（中山）公司不服，诉至法院。

中山市第一人民法院一审判决：驳回百威（中山）公司的诉讼请求。百威（中山）公司不服，提出上诉。

中山市中级人民法院二审认为，经登记的市场主体名称受法律保护，具有财产性权益的属性。“百威”作为百威（中国）公司的字号，为相关公众所知悉，可以作为企业名称进行保护。依照《企业名称登记管理规定》第二十五条关于 “两个以上的企业因已登记注册的企业名称相同或者近似而发生争议时，登记主管机关依照注册在先原则处理”之规定，中山市场监管局认定“在相关经营范围内百威（中山）公司的企业名称可能对公众造成欺骗或误解”，并责令其限期向该局申请办理名称变更登记，符合法律规定。据此判决：驳回上诉，维持原判。

【法官点评】

我国正推进知识产权强国建设，打造国际化法治化一流营商环境，平等保护各类市场主体合法权益。人民法院与行政执法机关均应全面落实依法治国原则，严格依法保护知识产权，为企业各类产权提供有力的法治保障。本案法院判决支持行政机关依法履行知识产权行政保护职责，切实维护权利人所拥有的知名商标和字号的合法权益，有助于规范企业字号“搭便车”、“傍名牌”的行为。

某酒店公司诉韶关市曲江区公共资产管理中心

责令交还土地案⁷

【案例要旨】

行政机关在招商引资过程中作出的优惠政策承诺，构成合同要约，在行政相对人签订行政协议后，该承诺属于行政机关应履行的协议义务。行政机关如因公共利益需要取消或变更优惠政策的，应与协议相对方协商并按民法典的有关规定处理。

【案情及裁判】

原告：某酒店公司

被告：韶关市曲江区公共资产管理中心

2007年，韶关市曲江区人民政府（以下简称“曲江区政府”）办公室作出《关于曲江煤炭总公司风采大厦停车场配套使用问题的决定》（以下简称“《停车场使用决定》”），将风采大厦交由韶关市君正拍卖行进行拍卖，该大厦后面的场地（停车场）给予竞得者无偿配套使用。某酒店公司以3700万元竞得风采大厦所有权，涉案场地（停车场）一直由其使用收益。2020年5月11日，韶关市文化广电旅游体育局因建设文化广场的需要，要求曲江区政府将风采大厦后面的场地（停车场）使用权收回。同年6月15日，韶关市曲江区公共资产管理中心向某酒店公司作出《清场通知》，决定收回涉案场地（停车场）并通知其15天内清场搬离。某酒店公司不服，诉至法院，请求：撤销《清场通知》。

韶关市武江区人民法院一审判决：驳回某酒店公司的诉讼请求。该公司不服，提起上诉。

韶关市中级人民法院二审认为，曲江区政府作出《停车场使用决定》，决定将涉案场地（停车场）给予风采大厦的竞得者无偿配套使用。某酒店公司在知悉曲江区政府作出的《停车场使用决定》后通过竞拍获得风采大厦所有权，也相应取得涉案场地（停车场）的实际使用权，该公司与曲江区政府之间就涉案场地（停车场）的使用问题已实际形成合同关系。如要收回涉案场地（停车场）的实际使用权，属于解除或变更合同相关条款的情形，应由曲江区政府作出处理后再依法收回涉案场地（停车场）。据此判决：撤销一审判决；撤销《清场通知》。

【法官点评】

本案曲江区政府就涉案停车场免费给风采大厦竞拍者配套使用的承诺，已构成相对人竞拍风采大厦的部分合同权利义务。即使因公共利益需要收回涉案停车场，曲江区政府应依法解除相关合同并补偿相对人损失。本案法院判决撤销行政机关违法作出的《清场通知》，督促政府在招商引资等活动中依法诚信履约，助力当地法治政府、诚信政府建设，保障民营企业的合法权益，营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。

某饮食店诉江门市新会区市场监督管理局

行政处罚案⁸

【案例要旨】

行政机关作出行政处罚时，应当充分结合违法行为人的违法情节、主观恶意、危害后果等因素，遵循过罚相当以及处罚与教育相结合等法律原则。

【案情及裁判】

原告：某饮食店

被告：江门市新会区市场监督管理局

2021年6月，江门市新会区市场监督管理局（以下简称“新会区市监局”）对某饮食店经营的鱼生刺身及餐具进行抽样检验，结果显示三文鱼生和鲷鱼片大肠菌群和菌落总数不符合GB10136-2015《食品安全国家标准动物性水产制品》要求，检验结论为不合格。经现场调查核实，该饮食店销售同批次三文鱼生和鲷鱼片共计314.2元。新会区市监局发出《责令改正通知书》，该饮食店已按通知要求进行整改并提交《排查整改报告》以及进货单据等材料配合执法调查活动。同年10月15日，新会区市监局作出《行政处罚决定书》，认定该饮食店构成经营不符合安全标准食品的违法行为，决定没收违法所得314.2元及罚款5万元。该饮食店不服，诉至法院。

江门市江海区人民法院一审认为，饮食店违法情节轻微，社会危害性较小，被诉处罚幅度明显过重，遂判决变更罚款金额为1.5万元。新会区市监局不服，提出上诉。

江门市中级人民法院二审认为，饮食店有积极配合调查的行为，如实交代了违法事实，主动提供了进货、销售等相关凭证及材料，作为食品经营者也尽到了进货查验的相关义务。该饮食店在本案中实际对外销售的不符合食品安全标准食品的数量不多，且其对于两项检验项目超标的违法结果的产生不存在主观故意或者重大过失。该饮食店的涉案违法行为属于初犯，且在执法检查后已积极整改，属于纠正违法行为的积极表现。该饮食店具有上述多项符合规定可以减轻处罚的情节，新会区市监局作出罚款5万元的处罚决定，既不符合过罚相当原则，也未能综合兼顾当前地区经济发展水平等因素以及处罚与教育相结合的原则，行政处罚显有不当。据此判决：驳回上诉，维持原判。

【法官点评】

本案裁判进一步明确了减轻处罚在行政处罚裁量中的适用问题，对违法行为人处以与其违法过错程度相适应的处罚种类和处罚幅度，才能真正实现处罚与教育相结合的执法目的。饮食店作为一家小规模经营的个体工商户，受疫情影响经营困难，法院适用变更判决调整处罚金额，既警醒了餐饮经营者“食品安全无小事”，同时又兼顾了地方经济发展状况，助力小微经济体走出困境。

某光电技术公司诉松山湖管委会、东莞市人民政府

解除行政协议及行政复议案⁹

【案例要旨】

行政协议签订后，双方当事人均应诚信履约。在相对人未按照约定履行义务，且相关解除条件已成就的情况下，行政机关有权行使单方解除权，确保国家利益、社会公共利益不受到损害。

【案情及裁判】

原告：某光电技术公司

被告：东莞松山湖高新技术产业开发区管理委员会、东莞市人民政府

2012年，某光电技术公司“先进眼视光诊疗技术装备研发及产业化创新团队”（以下简称“眼视光团队”）入选广东省第三批创新科研团队，并获广东省财政资助及东莞市财政配套资助。2014年，松山湖管委会与该公司签订合同，分5年拨付1000万元专项经费，每年通过松山湖管委会组织的项目绩效评估后，拨付上年度款项。该公司若违约造成项目工作停滞、延误或失败而不能完成项目或未达到预期目标，管委会可单方解除合同，该公司应退还已核拨的经费及利息。2014年至2017年4月1日，东莞市财政局松山湖分局已拨付600万元。

2016年，眼视光团队申请变更子项目研究内容。2017年3月6日，广东省人才工作领导小组办公室（以下简称“省人才办”）作出《复函》：此项变更为项目核心内容及关键考核指标，调整方向与用人单位主要业务存在一定差距，实地考察时，团队仍未能提出新的替代研发内容。截止中期考核，项目进度不足合同约定的15%，参考广东省科技厅等单位组织专家实地考察形成的意见，决定终止该项目，按项目进展收回广东省财政资助资金。2020年4月22日，松山湖管委会通知该公司在同年5月1日前按比例退回松山湖财政配套资金，并告知陈述、申辩权。2021年5月11日，松山湖管委会作出被诉行政处理决定：限该公司退回松山湖财政配套资金450万元。东莞市人民政府经复议维持松山湖管委会行政处理决定。该公司不服，诉至法院。

东莞市第一人民法院一审判决：驳回某光电技术公司的诉讼请求。该公司不服，提出上诉。

东莞市中级人民法院二审认为，根据省人才办所作复函，截止中期考核，该团队项目进度不足合同约定的15%，团队完成合同任务目标的可能性非常小，故涉案项目已无法实现合同约定的预期目标，该公司构成违约，松山湖管委会有权解除合同。综合考虑项目进度及已拨付款项，松山湖管委会要求该公司退款450万元，符合相关法律规定以及合同约定。东莞市人民政府复议维持松山湖管委会作出的涉案行政处理决定，并无不当。据此判决：驳回上诉，维持原判。

【法官点评】

行政机关在履行行政协议的过程中依法享有一定的优益权，在继续履行协议将损害国家利益、社会公共利益或者行政管理目标实现，约定解除协议条件成就的情况下，行政机关履行相应告知义务后，可以单方解除协议。法院判决支持行政机关积极履责、依法行使行政优益权，保障财政资助资金的使用安全和质效。

某房地产公司诉惠州市城乡管理和综合执法局

行政处罚案¹⁰

【案例要旨】

对部分超规划许可的违法建筑，行政机关应当区分合法面积与违法面积，按照过罚相当原则，区分处理。对超出许可的部分，可以依法责令拆除，无法拆除的，可以没收建筑物实物或者违法收入；对未超出许可的部分，不应与超出部分一并没收处罚。

【案情及裁判】

原告：某房地产公司

被告：惠州市城乡管理和综合执法局

2016年8月15日，惠州市住房和城乡规划建设局向某房地产公司核发了某豪庭D栋《建设工程规划许可证》，许可建设规模为地下2层、地上19层，总建筑面积27810㎡。2016年12月6日，惠州市城乡管理和综合执法局（以下简称“惠州市城管执法局”）发现该公司未按照《建设工程规划许可证》进行建设，遂立案调查。经过听证，2018年8月31日，惠州市城管执法局作出涉案行政处罚决定，认定某豪庭D栋批准建设规模为地下2层、地上19层，建筑面积27810㎡，但实际超建12层（第20至31层），超建建筑面积11923.2㎡，总建筑面积39733.2㎡，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定没收已销售备案建筑面积为14918.69㎡的销售金额人民币185583365元、没收剩余建筑面积为24814.51㎡的建筑物实物。某房地产公司不服，诉至法院。

惠州市中级人民法院一审判决：驳回某房地产公司的诉讼请求。该公司不服，提起上诉。

广东省高级人民法院二审认为，某豪庭D栋超建第20层至31层11923.2平方米，占《建设工程规划许可证》允许建设面积27810平方米的42.9%，明显超出合理误差范围，属于无法采取改正措施消除影响的情形。但违法收入应指的是违法建设面积的收入，不应包含合法建设面积的收入。某豪庭D栋第20层以下（不含20层）房屋属于合法建筑，相关已售部分的收入及未售部分的实物均不能没收。惠州市城管执法局辩称第20层以下房屋相当于第20层至31层房屋的作案工具，应一并没收，欠缺法律依据。据此判决：撤销一审判决，撤销被诉行政处罚决定，由惠州市城管执法局重作。

惠州市城管执法局向最高人民法院提出再审申请。最高人民法院经审查，裁定驳回其再审申请。

【法官点评】

对部分超规划许可违法建筑是整体处罚还是区分处理，实务中存在一定争议。本案二审判决遵循行政处罚法的过罚相当原则和比例原则，明确对商品房开发中的超规划许可建设行为，行政机关应当依法对合法财产与违法财产作区分处理，准确追究开发商相应的违法责任。二审判决有助于规范行政机关依法查处此类违法建设行为，促进当地营造法治化营商环境，具有一定的参照作用和典型意义。