财产保全是保障民事诉讼当事人私权实现的重要程序，有别于审判程序和执行程序。有效地实现财产保全功能，对于当前加大主动执行力度，解决“执行难”，维护司法权威有着重要的作用。当前广铁两级法院的民事财产保全运用还处于一个初级层次，在财产保全程序构建、措施的实施等方面急需改进和加强。本文以2010至2012[2]年度民事诉讼财产保全案件为分析对象，在总结其特点的基础上，分析存在的困难及原因，并结合司法实践，指出今后在着眼于提高财产保全措施效率的同时，要从加强权益保护与风险控制角度，规范财产担保审查，完善财产保全告知程序，健全救济途径等，以保障财产保全制度功能的实现。

 

一、民商事案件采取财产保全措施情况及特点

 

2010至2012年间广州铁路运输中级法院分别受理民商事一审案件数据（略）

我院民事财产保全制度运用具以下特点：一是财产保全适用率持续下降。二是诉前财产保全审查严格。由于案件尚未受理，是非难以断定，一旦采取的保全措施错误，将给被申请人造成损失。为防止申请人滥用保全程序、降低财产保全风险，我院对于诉前财产保全申请的审查从严，对于情况确实紧急、申请人必须提供足额的现金、房产担保、并且财产保全对象仅限涉案财产的情况下才予以受理。三是流转实施效率高。我院财产保全采取裁量权和实施权相分离原则，审判庭负责审查并裁定，执行局按照裁定书采取具体实施措施。彼此间配合紧密、有序衔接，没有拖拉推逶现象的发生。四是有效促进调解。采取财产保全措施的案件，由于及时控制了被告财产，为降低诉讼、执行成本及减少损失，被告调解意愿较强。有效提高了办案效率、节约司法成本。五是异地保全工作量大。

 

二、财产保全存在的问题及原因

 

(一)办理财产保全存在的问题

财产担保形式单一，担保物监管力度有待加强。

财产担保标准模糊，没有统一的比例标准。对利害关系人和申请人而言，提供担保作为提起诉前财产保全的必要要件和提起诉中财产保全的选择性要件，具有补偿错误申请和防止滥用保全程序的功能。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第九十八条明确要求，当事人申请财产保全提供担保的数额应相当于请求保全的数额，即申请人应提供足额担保。但司法实践中，对当事人以现金为担保的，能提供足额担保的情况较少，法院审查时没有统一的比例标准。

财产保全对象模糊，强制措施力度难以把握。财产保全与执行的最大不同在于：保全的财产属于争议财产，所涉纠纷权利义务待定，在双方民事争议尚未解决的情况下，从保护被申请人合法权益出发，法院应严守中立原则，仅对申请人提供的明确具体的财产采取强制措施。但在司法实践中，能提供具体财产保全对象的申请人较少，相当多的申请人仅提供一个粗略的财产线索，甚至有的申请人随意指定保全物，期望法院以司法职权全面查找被申请人的财产予以保全。对于这种财产保全对象指向不明确的情况，法院是不予受理财产保全申请，还是受理后要求申请人提供具体的保全对象，抑或运用公权力调查被申请人财产并采取强制措施，实践中难以把握，主要取决于法官的自由裁量。

财产保全告知程序缺失，易引发信访。关于申请财产保全的注意事项、保全财产的强制措施、控制情况以及财产保全风险、义务等主要以口头形式予以告知，且没有统一的告知内容。由于告知不明确，财产保全过程中若出现相关问题，当事人可能迁怒于法院，并由此引发信访。

案件管理综合系统财产保全信息缺失，司法公开有待加强。

    (二)主要原因

财产保全法律规定模糊，司法实践缺乏统一操作尺度。民诉法中对申请保全的条件规定过于简单、过于原则化，缺乏统一的操作程序，司法实践中各地法院关于财产担保的审查标准、内容以及担保财产的形式、数额等均做法不一，造成了法律适用的不规范和混乱。还有个别法律规定已不适合当今经济发展需要，如民事诉讼法第九十二条、第九十三条规定，在采取诉前财产保全和诉讼财产保全时责令申请人提供担保的，提供担保的数额应相当于请求保全的数额。诉讼财产保全要求绝对足额担保，造成申请财产保全门槛偏高，特别是对一些被拖欠工程款、货款、劳务费的当事人或者交通肇事受害人等弱势群体，本来对方拒不支付债款已令其处境艰难，现还要求提供等额财产担保，会给他们申请财产担保造成很大障碍。

铁路法院原管辖范围有限，处于相对“熟人社会”。

财产保全更多视为一项措施而非程序。

 

三、完善民事诉讼财产保全程序的建议

 

广铁两级法院地处中国南端广州经济发达城市，从2013年起将逐渐扩大管辖范围，开始受理非铁路特性的民商事案件，要迅速完成从“熟人社会”向“陌生人社会”的转变，面对各类形形色色当事人，不排除有个别当事人滥用财产保全程序，损害他方利益的可能。构建完善财产保全程序，平衡各方的利益，引导当事人理性开展利益博弈，确保公正公平高效审结执行民商事案件，在广铁中院面对日益复杂形势和严峻挑战下，具有现实的紧迫性和重要性。

 (一)规范财产保全告知内容，促使当事人重视自身权利与义务。财产保全告知包括申请告知和采取强制措施的告知。法院在立案送达受理通知书的同时向原告送达“法院财产保全提示”，告知其关于诉讼财产保全的相关法律规定，该提示应包括以下内容：申请诉讼保全的必要性、申请财产保全对象范围、申请财产保全的担保形式、申请财产保全错误风险承担。在财产保全措施完成后，应即时以书面形式向申请人告知保全财产对象、保全措施的期限和届满的具体日期，受理当事人申请续封的部门、人员以及申请的具体方式，特别要强调到期前向法院申请续封续冻义务及忽视该项义务可能引发的相应财产损失风险。法院以法律释明告知形式，明确财产保全的续封由申请人启动，法院没有依职权进行续封的义务，指引当事人积极主动参与到财产保全程序，及时启动财产保全及续封办理，关注自身权利行使与风险承担。

 (二)开展分类审查，降低担保门槛，保障债权人利益

审查是财产保全程序的重点，失之过宽可能发生申请人滥用财产保全程序，损害被申请人合法利益，操之过严可能提高财产保全申请门槛，限制作用的发挥。法院在审查时应从审查申请合理合法性、降低担保财产门槛、明确财产线索等方面，规范审查要件，平衡利益考量。

1、法院在审查财产保全时应考虑的因素：申请人胜诉的可能性；保全对象，即采取保全措施能否给被申请人带来损害，推测损害会到什么程序。对于保全对象属于动产的，法院应考虑该物品的品种、数量、特性是否容易变质、市场变化和仓储等方面的费用来确定；申请人有无其他目的。一般来说，当事人在提出申请时就应权衡其合理性、合法性，保证不以之作为侵权的手段，但法院在审查时应慎重，尤其是牵扯到特定物的给付时，要注意申请人是否隐藏其他目的。

2、降低担保门槛，提高财产保全适用率。财产保全担保的直接功能是用以赔偿错误申请的损害和防止保全程序的滥用，因此应当以财产保全可能造成的损害为基准划定担保数额，而不应一味强调足额担保。最高人民法院《关于对诉前停止侵害专利权利行为适用法律问题的若干规定》第6条规定“人民法院确定担保范围时，应当考虑责令停止有关行为所涉及产品的销售收入，以及合理的仓储、保管等费用；被申请人停止有关行为可能造成的损失，以及人员工资等合理费用的支出；其他因素。”该规定为我们提供了参考。借鉴其他地方法院的做法，可适当降低财产保全担保门槛，根据案件类型和要保全财产的特点确定提供担保的金额，这样可避免财产保全“一刀切”的做法，大大降低当事人申请财产保全的负担。可建议设置如下：对于工伤、交通事故等案件，可以不需要申请人提供担保；对于请求为冻结机动车辆、房屋的产权过户手续的，其担保数额最低限额为财产保全数额的10%；申请冻结银行存款、债券、股票账户内的资金或者股票、基本账户类的资金的，担保最低限额为20%；申请对被申请人所有的房屋土地、机动车辆、库存货物、办公设备、生效设备及其他合法财产采取查封、扣押措施的，其担保数额最低限额为保全财产数额的10%至30%。申请查封、扣押货物的，可向法院交纳相当于请求保全金额50%的保证金或提供相应担保。

3、构建多元化担保方式。一是完善物的担保。物的担保是目前广铁两级法院接受财产保全担保的主要方式，具体包括现金担保、不动产担保、动产担保如车辆等，其中现金担保是财产保全程序中运用最多，且最安全的一种担保方式。为确保财产保全担保的有效性，对当事人提供的实物担保，法官应当严格审查两方面的内容：第一，实物的价值；第二，当事人对实物的权利证明。二是允许信用担保。就我省其他地区法院财产保全实践来看，由财产保全申请人自身或第三方，如专业的担保机构及其他的企业、公司及个人，以自身信用为财产保全提供担保的情况日益增多[3]。能否允许信用担保，不仅是广铁两级法院，也是其他地方法院开展财产保全所面临的实务问题，而法律对此没有明确规定，与此相似的是《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》第269条明确规定，执行担保可以采用第三人保证的方式[4]。考察执行担保同财产保全担保，两者作用并无二致，且相关法律并没限制以第三人保证的方式提供财产保全担保，各地法院也在一定程度上允许信用担保形式[5]。因此，我们认为，财产保全担保可以采用信用担保的形式。三是将申请人自身信用担保与第三者信用担保相结合。对财产保全申请人为银行、金融资产管理公司的案件，准许申请人以其信用为自身提供担保；其他类型的申请人在提供财产担保确有困难时，可以由资信良好、有赔偿能力的第三人，包括专业的担保公司，提供同等额度的信用担保。考虑到担保主体的不同资信情况，实务中应区分主体情况采取不同的审查标准。对于除专业的担保公司之外的其他企业、公司，以及个人为申请人提供第三方资信担保的，应当对其资信进行严格审查。

(三)完善财产担保程序，规范保全措施，防止滥用财产保全程序

1、加强对担保财产的监管。为保证当事人的合法权利，在我国民诉法对担保物及其监管无明确规定的情况下，有必要根据不同的担保方式采取相应的保全措施：一是对于诉讼保全申请人提供现金担保的，现金要划入法院案款专户。二是完善担保物审查登记制度。由于不动产物权的公示方式为登记，除法律另有规定的外，未登记的不动产物权，不发生物权变动的效力。在财产保全实践中，若法院接受了当事人提供的不动产担保，但未向有关部门办理协助执行登记，则物权登记部门将不可能了解到该不动产上面的权利变化，不动产权利人仍可自由办理过户、抵押、租赁登记等，从而将使法院所认可的该不动产担保失去担保意义。因此，对当事人以不动产提供担保的，法院在采取保全措施时，应及时向有关登记部门发出协助执行通知书，要求其在规定的时间内不予办理该担保财产的转移手续。

2、建立减少或追加担保数额机制。法院根据实际上控制的被申请人财产数额，合理调整申请担保数额，按比例解除担保财产数额。如申请人增加保全请求或情势发生变化，可能造成被申请人更大损失时，法院可责令申请人追加担保，申请人不追加担保，法院可驳回增加保全请求的申请乃至解除保全措施。

3、相对明确财产保全对象，防止申请人滥用财产保全程序。财产保全关注债权人权益保障，但不等同于可以扩大运用国家公权力来保护债权人权益。如果在诉讼阶段，法院强制执行力提前介入，调查被申请人财产状况、判断保全对象的价值和权属，一方面会使申请人将交易风险转嫁为执行风险，甚至不排除申请人以财产保全为名义，恶意调查被申请人财产，侵害被申请人的合法利益；另一方面，一旦保全错误，赔偿责任在法院而非申请人。因此，在进行财产保全时，法院应严守中立原则，把握好财产保全强制措施力度，不能以司法职权查找被申请人的财产线索进而保全，更不能利用职权去保全申请以外的财产。法院进行财产保全时应要求申请人提供有效的财产线索，如银行账户要具体到开户行，不动产要有具体的地址，动产要有具体存放地保管人及权属证明，具体财产由法院执行实施部门现场调查决定。

(四)完善救济机制，全面推行听证制，加大司法公开力度

有权利必有救济，在财产保全程序中要秉承程序公正和司法公开原则，在救济机制中全面推行听证程序，通过当事人双方的举证与对抗，将简单、明确的保全异议及早解决，加大对财产保全公开力度，将案件相关信息向当事人及社会公开，以公开促公正。

1、完善对申请人的救济。经审查驳回申请人申请的，应当以裁定的方式做出，驳回申请人申请后，准许申请人申请复议一次，法院对申请人的复议申请应当另行组成合议庭并在限定时间内[6]作出复议决定。

2、限制被申请人的解除权。《民事诉讼法》规定，被申请人提供担保后，法院应当解除保全。解除保全涉及双方当事人的利益，应在充分听取双方当事人意见的基础上做出裁定，同时要注意区分诉讼标的物种类：诉讼标的为种类物的，首先要审查被申请人提供的担保财产是否有瑕疵，其次该担保财产需为便于执行的财产，即担保财产的变现度最起码应与保全的财产相同，经审查符合这两个条件的，法院应当解除财产保全；诉讼标的物为特定物的，在被申请人提供担保并征得申请人同意后，法院应当解除财产保全。

3、完善对被申请人的救济。被申请人或利害关系人对财产保全有异议提出复议申请后，法院应当采取调查听证形式进行审查，传唤双方当事人到场，经双方当事人充分辩论后，做出复议处理决定。复议决定书应阐述相关证据分析和事实调查，做到论据充分、以理服人。如被申请人或利害关系人不服复议决定，由于法律上没有规定有关救济途径，对于由此引发信访，可由审监庭或另行组成合议庭进行审查，尽快答复申请人或利害关系人。

4、财产保全情况录入审判流程系统。财产保全申请、审查、措施采取、复议情况等信息要全部录入审判流程系统，方便案件流转及当事人的查询，考虑到财产保全涉及立审执3个部门，对于财产保全措施、复议、信访情况录入应由作出法律文书的相关部门承办人负责。将财产保全信息全面向当事人和社会公开，加大司法公开力度，主动接受监督，确保司法公正。

(五)建立异地保全委托制度

异地保全工作在实践中存在几点困难：一是人力消耗大，省内异地保全一般需2名工作人员1-2个工作日，省外保全则需3个工作日以上，耗费较多人力、时间；二是将面临经费解决的问题，异地保全费用较大，我院体制改革后交由地方管理，而各地财政均无针对异地保全的专项经费，异地保全将给法院的经费支出造成压力；三是监管难，在异地采取动产查封措施，司法力量相对单薄，查封动产日常监管难以到位。为解决异地保全人力消耗大、经费解决难、实施难度大的实际困难，可尝试利用铁路法院管辖地域范围广、铁路法院之间协作关系密切的优势，在广铁中院及业务所辖五个基层法院之间建立异地保全委托制度，按照各基层法院的地域范围就近委托。为此，首先要构建异地保全委托程序，就委托手续、委托内容、委托衔接等问题予以规范；其次，明确督促考核机制，严格受托法院异地保全的时限，促使保全措施的快速落实；三是加强区域委托保全协调机制。在广铁中院、各铁路基层法院之间建立紧密的合作关系，建立及时有效的协调机制，互相支持，加强联动。

 

结  语

 

现代社会法律设计，已由传统之事后损害赔偿制裁之救济方法，进入以事前预防损害及实现权利之保护措施。财产保全是一个由申请到保全执行的过程，该程序设计价值在于事先采取措施，预防生效裁判的不能执行，但同时也会影响债务人的正常经营和生活，甚至可能带来重大损失。因此，在设计财产保全程序时，必须考虑到财产保全对各方当事人利益的影响，一方面必须符合保护债权人利益的宗旨，另一方面要给予债务人和第三人充分的救济，通过程序保障以平衡债权人、债务人双方的利益。只有同时把握权益保护与风险控制力度，才能充分发挥财产保全制度的功效，打造具有广州铁路特色的商事审判风格。